פסק-דין בתיק עע"ם 2418/05

השופטת א' חיות:

           זהו ערעור על פסק-דינו של בית-המשפט המחוזי בירושלים (השופט י' נועם) בשבתו כבית-משפט לעניינים מינהליים, אשר דחה את עתירת המערערים בקובעו כי אין מקום להתערב בהליכי אישורה של תוכנית מיתאר מקומית לירושלים מס' 4920א' ובהחלטות ועדות התכנון בעניינה.

הרקע העובדתי ותמצית העתירה בפני בית-משפט קמא

1.        עיקרי העובדות הצריכות לעניין כפי שתוארו בפסק-דינו של בית-משפט קמא הן אלה: בצידה המערבי של שכונת רמת-דניה בירושלים שוכן פארק דניה המשתרע על שטח של כשישים דונמים. הערעור שבפנינו נוגע לתוכנית מיתאר מקומית מס' 4920א' (להלן: התוכנית החדשה), החלה על שטח של כ-9.66 דונמים בדרום הפארק, בין הרחובות גולומב, אבל פן וגלבר. שטח זה מהווה מעין חיץ בין שכונת רמת-דניה לבין רח' גולומב הסואן, והוא כולל בין היתר שתי חלקות קרקע. האחת שטחה 5,450 מ"ר והמשיבה 6 (להלן: היזם) היא בעלת זכויות החכירה בה. חלקה זו (להלן: חלקת היזם) סווגה בעבר כ"שטח פרטי פתוח", אך ייעודה שונה במסגרת תוכנית מתאר 4920 (להלן: תוכנית 4920), אליה נתייחס להלן, וכיום היא מסווגת כ"אזור מסחרי מיוחד".  השנייה שטחה כ-4,200 מ"ר, היא מסווגת כ"שטח ציבורי פתוח" ומצויה בבעלות עיריית ירושלים (להלן: חלקת העירייה). על-פי התוכנית החדשה, מתוכננת בחלקת היזם הקמת מרכז בן שבע קומות - מתוכן ארבע קומות תת קרקעיות - בהיקף של 25,000 מ"ר, שישמש כמרכז מסחרי בשילוב עם שטחי ספורט ומרפאות. בעבר, ועל-פי תוכניות מתאר קודמות, סווגה כאמור חלקת היזם כ"שטח פרטי פתוח", יועדה לספורט ונופש (מתקני ומגרשי ספורט, אולם התעמלות ובריכת שחייה) והיקף הבינוי שהותר בה עמד על 15% משטח האתר. בשנת 1993 רכש היזם חלקה זו והחל לפעול לשינוי תוכנית המתאר אשר חלה עליה אותה עת. לשם כך הכין את תוכנית 4920, בה הציע כי סיווגה של החלקה ישונה מ"שטח פרטי פתוח" ל"אזור מסחרי מיוחד" וכן כי ייבנה בה מרכז בריאות וספורט שישולבו בו שטחי מסחר, בהיקף כולל של 21,350 מ"ר. היקף בנייה זה הגדיל את אחוזי הבנייה המרביים בחלקת היזם עשרות מונים. תוכנית 4920 חלה על שטח של 11.8 דונמים, ושימושי הקרקע שאושרו במסגרתה היו כדלהלן: 5,350 מ"ר למרפאות, 2,600 מ"ר לספורט ו-1,150 מ"ר למסחר. עוד כללה התוכנית שינוי ייעוד של חלק מן השטח הציבורי הפתוח בחלקת העירייה לדרך ולחנייה. תושבי השכונה וחלק מן העותרים בכללם, הגישו התנגדויות למכביר כנגד התוכנית המוצעת 4920, וטענו, בין היתר, כי אין כל צורך בהקמת בריכת שחייה ומרכז ספורט בשכונה וכי התוכנית תפגע בפארק כ"ריאה ירוקה" ותגרום לבעיות תעבורה, רעש וזיהום אוויר. ועדת המשנה להתנגדויות של הוועדה המחוזית לתכנון ובניה ירושלים (להלן: ועדת המשנה להתנגדויות) דנה בהתנגדויות, דחתה אותן ואישרה את תוכנית 4920 אשר נכנסה לתוקף ביום 3.9.97.

2.        היזם לא פעל למימושה של תוכנית 4920 וביום 24.7.00 הגיש לוועדת המשנה של הוועדה המקומית לתכנון ובניה תוכנית חדשה, בה ביקש לבטל כליל את שטחי הספורט להם יועדה, בין היתר, חלקת היזם, ולהגדיל את שטחי המסחר בשטח שיתפנה. ביום 4.12.00 החליטה ועדת המשנה להוריד את התוכנית שהוגשה מסדר יומה "לשם דיון של חברי הוועדה עם התושבים". לאחר מתן החלטה זו פעל היזם להבאת התוכנית בפני הוועדה המחוזית לתכנון ובניה ירושלים (להלן: הוועדה המחוזית), וזו החליטה ביום 19.6.01 שלא להפקידה בציינה כי ההצדקה לשינוי ייעודה של חלקת היזם משטח פרטי פתוח לאזור מסחרי מיוחד בתכנית 4920, נעוצה היתה בשימושים המיוחדים שיועדו למקום בתחום הבריאות. עוד צוין באותה החלטה כי באזור לא קיים מחסור בשטחי מסחר וכי קיימות בו בעיות חנייה לא פשוטות. הומלץ, כי אם בעתיד תועלה תוכנית זו לדיון בפני הוועדה המקומית, יש לבדוק אפשרות להחזרת השטח לייעודו המקורי כשטח פרטי פתוח.

3.        כשנה לאחר מכן, ביום 25.6.02, קיימה הוועדה המחוזית דיון נוסף בתוכנית החדשה והחליטה, בניגוד להחלטתה הקודמת, להפקידה בשינויים. נסיבות העלאתה של התוכנית לדיון מחדש בפני הוועדה המחוזית לא נתחוורו עד תום, וכפי שציין בית-משפט קמא, נראה כי הדבר נעשה לבקשת היזם ולבקשת מהנדס העיר. דיון זה התקיים מבלי שקדם לו עדכון של התוכנית בעקבות החלטת הוועדה המחוזית מיום 19.6.01, ומבלי שקדם לו דיון בוועדה המקומית לתכנון ובניה ירושלים (להלן: הוועדה המקומית). מכל מקום, מהנדס העיר נכח בדיון הנוסף מיום 25.6.02 שקיימה הוועדה המחוזית לגבי התוכנית, ועמד על הצורך בתוספת שטחי מסחר ברמה השכונתית. צורך זה עלה מתוך מסמך "פרוגרמה לשטחי מסחר לירושלים לשנת היעד 2020" (להלן: הפרוגרמה), אשר הוכן על-ידי הכלכלן זאב ברקאי עבור עיריית ירושלים לצורך גיבוש תוכנית כוללת בתחום שטחי המסחר בעיר. בתום דיון זה החליטה הוועדה המחוזית, כאמור, על הפקדתה של התוכנית החדשה בשינויים וזאת "לאור ההבהרות שנשמעו בדיון ממהנדס העיר כי יש צורך בתוספת שטחי מסחר ברמה השכונתית". אחד התנאים שבכפוף להם אושרה ההפקדה והוא החשוב לענייננו, הינו שינוי בתמהיל שימושי הקרקע. בהשוואה לתוכנית 4920 בה הוקצו 1,150 מ"ר בלבד למסחר, יועדו למסחר בתוכנית החדשה 2,500 מ"ר, וזאת על חשבון כמחצית מן השטחים שהוקצו לספורט בתוכנית 4920. השימושים המותרים בקרקע לפי התוכנית החדשה הינם, אפוא: מסחר-2,500 מ"ר (במקום 1,150 מ"ר); מרפאות-5,350 מ"ר; ספורט-1,250 מ"ר (במקום 2,600 מ"ר). עוד ראוי לציין, כי על-פי התוכנית החדשה גדל היקף שטחי השירות ב-3,663 מ"ר.

4.        אף כנגד התוכנית החדשה הוגשו התנגדויות רבות, ובכללן אלו של המערערים וכן התנגדות של היזם, שעתר להרחבה נוספת של שטחי המסחר. ביום 24.7.03 נשמעו ההתנגדויות בפני ועדת המשנה להתנגדויות, שהחליטה ביום 31.7.03 לדחותן רובן ככולן. בהחלטתה ציינה הוועדה כי המצב הקיים בו משתמשים התושבים בשטח פרטי השייך ליזם כשטח ציבורי פתוח איננו מובן מאליו, וכי בעלי הקרקע אפשרו לציבור, מרצונם, שימוש ומעבר בשטח הפרטי השייך להם, אך אין במצב זה כדי למנוע מבעלי הקרקע לממש את זכויותיהם בה. הוועדה עמדה על הטעם לשינוי שחל בעמדתה של הוועדה המחוזית לעומת ההחלטה הקודמת, וציינה כי שינוי תמהיל השימושים על-פי התוכנית החדשה הינו סביר מבחינה תכנונית, נוכח נתוני הפרוגרמה. עוד נקבע, כי כל שינוי עתידי בתמהיל ייחשב כסטייה ניכרת מן התוכנית. הטענה שהועלתה בדבר פגיעה באיכות הסביבה נדחתה אף היא, בנימוק שהשינוי שחל בתוכנית החדשה אינו שינוי מהותי לעומת תוכנית 4920. בנוסף לכך, נדחתה התנגדות בעניין נספחי התוכנית, אך נקבע כי השימוש המסחרי יותר במפלס התת-קרקעי ובקומת הקרקע בלבד, "בכדי לשמור על צביונו של המרכז כנותן שירותי בריאות וספורט, עם חזית מסחרית לרחוב".

5.        ביום 17.8.03 הגישו שניים מחברי הוועדה המחוזית דרישה ליושב-ראש הוועדה לקיים דיון חוזר במליאת הוועדה, לפי סעיף 11ד לחוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965 (להלן: חוק התכנון והבניה), בטענה כי בהחלטת ועדת המשנה נפלו פגמים תכנוניים ומשפטיים. ביום 28.10.03 דנה מליאת הוועדה המחוזית בבקשה לדיון חוזר. מהנדס העיר הוזמן להתייצב בפני הוועדה וזו הציגה בפניו שאלות, נוכח הטיעונים שעלו בבקשה לדיון חוזר. פרוטוקול הדיון החוזר תיעד את החלטת הוועדה המחוזית בלבד, אשר קבעה כי: "לאחר שהובאה בפני הועדה בקשת מר שוני גולדברגר ומר ירון ארגז לשנות את החלטת ועדת המשנה להתנגדויות מיום 31.7.2003, מחליטה הועדה כי החלטת ועדת המשנה הינה מפורטת ומנומקת. הועדה לא מצאה פגם תכנוני או משפטי בהחלטה זו ולכן היא מאשררת אותה". החלטה זו התקבלה ברוב קולות (9 - בעד, 2 - נגד, 1- נמנע), ובעקבותיה הוגשה ביום 11.11.03 ליושב-ראש הוועדה המחוזית בקשה בשם המינהל הקהילתי של קרית יובל רבתי וועד תושבי שכונת רמת דניה לקיים דיון נוסף במליאת הוועדה מהנימוקים שפורטו באותו מכתב ולחלופין, ליתן רשות לערור על החלטת הוועדה המחוזית למועצה הארצית לתכנון ולבנייה (להלן: המועצה הארצית), לפי סעיף 110 לחוק התכנון והבניה. יושב-ראש הוועדה המחוזית דחה את הפנייה לקיים דיון נוסף בוועדה המחוזית ואף את הבקשה החלופית למתן רשות לערור דחה, בציינו, בין השאר, כי "ההתנגדויות... נשקלו בכובד ראש על ידי הוועדה עובר לקבלת החלטתה, ולא מצאתי כי הן מעלות נושאים שיש להם השלכה רחבה כאמור הראויה להידון בפני המועצה הארצית".

           ביום 15.1.04 פורסמה התוכנית החדשה בילקוט הפרסומים (י"פ תשס"ד, 1588).

6.        נוכח השתלשלות העניינים המתוארת לעיל, עתרו עשרים וחמישה מתושבי שכונת רמת דניה לבית-המשפט לעניינים מינהליים בירושלים וביקשו כי יכריז על בטלות התוכנית החדשה וההחלטות שהובילו לאישורה, ולחלופין כי יתאפשר קיום דיון מחודש בה או הגשת ערר למועצה הארצית. כן התבקשה הצהרה כי הכללת השטח הציבורי בתוכנית לצורכי חנייה דינה להתבטל, שכן הפיכתו של שטח זה לחנייה במסגרת התוכנית יש בו, למעשה, משום הקצאת מקרקעי ציבור שלא כדין ליזם. אשר להליכי התכנון, נטען כי החלטת ההפקדה נתקבלה בהיעדר תשתית עובדתית, בלא שיוחס משקל להחלטה הקודמת של הוועדה המחוזית ולמטרותיה של תוכנית 4920 וכן בלא היוועצות בוועדה המקומית כדרישת סעיף 62(א) לחוק התכנון והבניה. בנוסף, נטען כי מהנדס העיר השתתף שלא כדין בדיון הפנימי של ועדת המשנה להתנגדויות וכי שם עצמו כמי שמקדם את התוכנית החדשה. אשר לתוכנית גופה, נטען כי אין כל הצדקה תכנונית להוספת שטחי מסחר שכונתיים וכי הפרויקט יסב נזקי רעש, זיהום ועומסי תחבורה ויפגע בפארק כ"ריאה ירוקה". אשר לדיון החוזר, נטען כי היה עליו להתקיים כדיון de novo ולא במסגרת ערעורית, כי אסור היה למהנדס העיר להשתתף בו וכי ההחלטה בסופו נוסחה בלא הנמקה. לבסוף, הלינו העותרים על כך שלא ניתנה להם רשות לערור למועצה הארצית.

פסק-דינו של בית-משפט קמא

7.        בית-משפט קמא דחה, כאמור, את העתירה. אשר להליך ההפקדה נקבע, כי הואיל וכלל סופיות הדיון אינו חל על החלטות ועדות התכנון, רשאית היתה הוועדה המחוזית לשוב ולדון בהחלטתה על רקע חוות הדעת שהתקבלה ממהנדס העיר ובהתבסס על נתוני הפרוגרמה בדבר הצורך בשטחי מסחר. בית-המשפט קיבל את הטענה כי על פי הוראות סעיף 62 לחוק התכנון והבניה היה על הוועדה המחוזית להיוועץ בוועדה המקומית טרם שקיבלה את החלטת ההפקדה. יחד עם זאת קבע, תוך שימוש בדוקטרינת הבטלות היחסית, כי אין המדובר בפגם מהותי המצדיק את ביטול ההחלטה. זאת, נוכח העובדה שהתוכנית החדשה הובאה בפני הוועדה המקומית בתחילת הליך התכנון, וכן נוכח האמור בסעיף 62(ב) לחוק התכנון והבניה כי אם "לא העבירה הועדה המקומית את המלצתה בתוך ששים הימים האמורים, תדון הועדה המחוזית בתכנית, אף ללא המלצת הועדה המקומית". הטענה בדבר השתתפותו של מהנדס העיר בדיון הפנימי שערכה ועדת המשנה להתנגדויות נדחתה על-ידי בית-המשפט, אשר קיבל בעניין זה את האמור בתצהיר המהנדס כי לא השתתף בדיון האמור. בכל הנוגע לטענות בדבר פגמים תכנוניים שנפלו בתוכנית, נפסק כי ככל שאין הן מכוונות לשינוי בתמהיל שימושי הקרקע שבתוכנית החדשה, עניין לנו, למעשה, בטענות המופנות כנגד תוכנית 4920. תוכנית זו, כך הוסיף בית-המשפט וקבע, הינה בבחינת מעשה מוגמר ואין מקום להעלאת טענות כנגדה בשלב מאוחר זה. עוד נקבע כי ההחלטות בדבר ההפקדה ודחיית ההתנגדויות לא חרגו ממתחם הסבירות בהיבט התכנוני. באשר לדיון החוזר נקבע כי בדין התקיים במתכונת מעין-ערעורית וכי הטענה לפיה לא היה בפני מליאת הוועדה המחוזית כל החומר הרלוונטי, ניגפת מפני חזקת תקינות המעשה המינהלי. בית-משפט קמא הוסיף וקבע כי מהנדס העיר התייצב בדיון החוזר בפני מליאת הוועדה המחוזית משום זימונו לדיון על-פי סעיף 10 לחוק, והשיב לשאלות שהיפנו אליו החברים, אך לא הוכחה השתתפותו בדיון "הפנימי" טרם ההצבעה. כן קבע בית-המשפט כי היה מקום לתעד בפרוטוקול את דברי המהנדס בפני מליאת הוועדה, אך בהסתמכו על עיקרון הבטלות היחסית סבר כי פגם זה אינו מצדיק את ביטול ההחלטה. בית-המשפט העיר בהקשר זה כי מן הראוי היה לנמק את החלטת הוועדה ביתר פירוט, אך סבר כי אין פסול בכך שהחלטה המותירה על כנה את החלטת ועדת המשנה להתנגדויות, תנוסח בדרך של הפנייה אליה ואימוץ טעמיה. לגוף העניין נפסק, כי החלטת הוועדה המחוזית להותיר על כנה את החלטת ועדת המשנה להתנגדויות אינה נעדרת סבירות תכנונית, והיא נסמכת, בין השאר, על חוות-דעתו של מהנדס העיר ועל דו"חות מקצועיים בדבר הצורך בהגדלת שטחי מסחר שכונתיים ורובעיים בעיר. בית-המשפט אף דחה את הטענה בדבר הקצאת השטח הציבורי ליזם, בקובעו כי השטח נותר בבעלות העירייה לשימוש הציבור הרחב. בית-המשפט הוסיף וקבע כי שטח זה יועד לחנייה ולדרך כבר בתוכנית 4920 ועל כן, העלאת טענה זו עתה לוקה בשיהוי. לבסוף, נפסק כי ההחלטה שלא ליתן רשות לערור למועצה הארצית סבירה היא ואין מקום להתערב בה.

עיקר הטענות בערעור

8.        המערערים מעלים בערעורם טענות כלליות ולפיהן היקף הביקורת השיפוטית אותה הפעיל בית-משפט קמא ביחס להליכי אישורה של התוכנית החדשה היה מצומצם יתר על המידה; כי נעשה שימוש שגוי בדוקטרינת הבטלות היחסית; וכן כי לא ניתן משקל להצטברות הפגמים המינהליים כולם. כן נטען כי הואיל ופעולות המשיבים נגועות באי-חוקיות ובוצעו בחוסר סמכות, אין לשיהוי שיוחס למערערים כל רלוונטיות, מה גם שלא תיגרם כל פגיעה ביזם, אשר במשך שנים לא פעל למימוש תוכנית 4920.

           הטענות הספציפיות שמעלים המערערים בערעור הינן בשלושה ראשים עיקריים. הראשוןעניינו הליכי אישורה של התוכנית החדשה. נטען כי החלטה על הפקדת התוכנית בלא קבלת המלצת הוועדה המקומית נגועה בפגם של חוסר סמכות ולא בפגם של אי קיום חובת היוועצות בלבד, ופגם זה אינו נרפא נוכח האמור בסעיף 62(ב) לחוק, כפי שסבר בטעות בית-משפט קמא. עוד נטען כי הוראת סעיף 10 לחוק אינה מתירה את נוכחות מהנדס העיר בדיוניה הסגורים של ועדת המשנה להתנגדויות, מה גם שהדיון "הפנימי" לא תועד. אשר לדיון החוזר, שבים המערערים וטוענים כי המדובר בדיון de novo, כי גם בדיון זה אסור היה למהנדס העיר להיות נוכח וכי היה מקום לתעדו. הראש השני בטענות המערערים נוגע להעמדת השטח הציבורי הכלול בתוכנית לצורכי חנייה המהווה לטענתם הקצאה שלא כדין של השטח הציבורי ליזם. הראש האחרון של הטענות בערעור עניינו בתוכנית החדשה גופה ובו שבים המערערים וטוענים כי באזור התוכנית קיים עודף בשטחי מסחר ולכן לא נחוץ שינוי בתמהיל השימושים לעומת זה אשר נקבע בתוכנית 4920. כן נטען כי ההחלטות התכנוניות נעדרות תשתית עובדתית. לבסוף מלינים המערערים על דבר דחיית הבקשה למתן רשות לערור למועצה הארצית ועל האופן שבו נדחתה, וכן על כך שבית-המשפט לא החליט בבקשתם להתייצבות היועץ המשפטי לממשלה בדיון ולמתן מידע ומסמכים.

דיון

9.        כלל נקוט הוא בידינו כי בית-המשפט אינו שם עצמו בנעליהן של רשויות התכנון ואין הוא מעמיד את שיקול דעתו שלו תחת שיקול דעתן המקצועי של אותן רשויות. התערבותו של בית-המשפט בהחלטות של רשויות התכנון נעשית במשורה, בעילות מובהקות המצדיקות התערבות במעשה המינהלי, כגון: חריגה מסמכות, חוסר תום-לב או חריגה קיצונית ממתחם הסבירות (ראו: בג"ץ 2324/91 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' המועצה הארצית לתכנון ולבנייה, פ"ד מה(3) 678, 688; בג"ץ 2920/94 אדם טבע ודין נ' המועצה הארצית לתכנון ולבנייה, פ"ד נ(3) 441, 469-468; בג"ץ 4776/03 מלון רג'נסי ירושלים בע"מ נ' שר הפנים (טרם פורסם, בפיסקה 13)). כללים אלה עמדו לנגד עיניו של בית-משפט קמא בהידרשו לטענות שהעלו הצדדים בפניו, ועל רקע זה נבחן אף אנו את מסקנותיו ואת הטענות שהועלו כנגדן בערעור זה, לאו דווקא לפי הסדר בו מנינו טענות אלה בסעיף 9 לעיל.

התוכנית החדשה - ההיבט התכנוני

10.      בסוגיית סבירותה של התוכנית החדשה מבחינה תכנונית מלאים המערערים טענות כרימון, ועיקר הטענות נוגעות לפגיעה שתסב התוכנית לאיכות חייהם של תושבי השכונה. בעניין זה צדק בית-משפט קמא בקובעו כי ככל שהעניינים עליהם מלינים המערערים מצאו את מקומם בתוכנית 4920 ולא חל בהם שינוי, חלף המועד להעלאת טענות בנדון. מסקנה זו מקובלת עלי בהתחשב בסוג הטענות המועלות. לפיכך, השאלה שראוי לדון בה מן ההיבט התכנוני נוגעת לשינוי שחל בתמהיל השימושים לפי התוכנית החדשה לעומת תוכנית 4920, דהיינו: הקטנת שטחי הספורט מ-2,600 מ"ר בתוכנית 4920 ל-1,250 מ"ר  בתוכנית החדשה והגדלת שטחי המסחר מ- 1,150 מ"ר בתוכנית 4920 ל- 2,500 מ"ר בתוכנית החדשה. בעניין זה קבע בית-משפט קמא כי מבחינה תכנונית אין התוכנית החדשה חורגת ממתחם הסבירות נוכח מהותו המצומצמת, יחסית, של שינוי התמהיל הכלול בה וכן נוכח העובדה שהשינוי נסמך על חוות-דעת מקצועיות וכדבריו: